O razlogih za žreb trajanja mandatov in zgodovini žreba pri upravljanju RTVS

Vsi slovenski zakoni o javni radioteleviziji, sprejeti v samostojni Sloveniji, so med drugim urejali delovanje in mandate organov upravljanja. Po t.i. Grimsovem zakonu iz leta 2005 sta bila glavna organa upravljanja programski in nadzorni svet, po novem, na novembrskem referendumu potrjenem zakonu, pa bo to svet RTVS. Mandat članov organov praviloma traja štiri leta. Ker se ob prehodu na novo ureditev vsi člani upravljanja imenujejo oz. izvolijo na novo, zakon zaradi bodoče kontinuitete dela predvideva, da se del članov imenuje za celoten mandat, del pa za polovičnega.

Tako tudi ob tokratnem prehodu v novo ureditev zakon predvideva, da se devet članov sveta od 17 imenuje oziroma izvoli za dobo dveh let, ostali pa za štiri. Zakon torej želi preprečiti, da bi se vsaka štiri leta zamenjali vsi naenkrat. Ker člane sveta imenujejo oz. izvolijo različni upravičenci, od Varuha človekovih pravic do Slovenske akademije znanosti in umetnosti, je treba določiti, kateri so tisti upravičenci, ki imenujejo člane za dve leti, po dveh letih pa naredijo ponovno izbor za štiri leta, kateri pa jih imenujejo za štiri leta. Zakonodajalec je tokrat, enako kot leta 2005 v primeru t.i. Grimsovega zakona ocenil, da je najprimernejši način za to izbiro žreb.

T.i. Grimsov zakon (v nad. ZRTVS-1) je v petem odstavku 47. člena izvedbo žreba naložil predsedniku Državnega zbora Republike Slovenije:

»Pri prvem imenovanju članov Programskega sveta iz sedme alinee šestega odstavka 17. člena tega zakona po njegovi uveljavitvi se imenuje vseh 16 članov hkrati, pri čemer se osem članov imenuje za dobo dveh let. Ti člani se določijo z žrebom ob imenovanju v Državnem zboru Republike Slovenije. Žreb opravi predsednik Državnega zbora Republike Slovenije na seji takoj po imenovanju in razglasi njegov izid.«

Zadnja sprememba Zakona o Radioteleviziji Slovenija (v nad. ZRTVS-1B) pa je v tretjem odstavku 23. člena žreb naložila predsednici republike:

»Predsednik Republike Slovenije v osmih dneh po uveljavitvi tega zakona opravi žreb, katere člane sveta se imenuje za dve oziroma štiri leta, objavi poziv upravičencem iz tretjega odstavka 17. člena zakona, da imenujejo oziroma izvolijo člane sveta v skladu s tem zakonom, ter jih obvesti o trajanju mandatov, ki jih je določil žreb.«

Žreb torej ni zakonodajna novost, ampak že v preteklosti večkrat uporabljen legitimen način izbire, kadar zakonodajalec oceni, da za izbiro niso potrebni ali primerni drugi kriteriji, pogoji ali presoja, ampak je najprimernejše vodilo izbire njena naključnost.

O ozadju dodelitve žreba predsednici republike

Pregled poteka sprejemanja zadnje novele ZRTVS-1B kaže, da predlog zakona, ki je bil vložen v Državni zbor – torej izhodiščni predlog, žreba ni nalagal predsedniku republike, ampak mandatno-volilni komisiji državnega zbora. Predlog zakona je v tretjem odstavku 20. člena določal:

»Komisija Državnega zbora Republike Slovenije, pristojna za volitve in imenovanja, v osmih dneh po uveljavitvi tega zakona opraviti žreb, katere člane sveta se imenuje za dve oziroma štiri leta, objavi poziv upravičencem iz tretjega odstavka 17. člena tega zakona, da imenujejo oziroma izvolijo člane sveta v skladu s tem zakonom, ter jih obvesti o trajanju mandatov, ki jih je določil žreb.«

Prenos žreba z mandatno-volilne komisije na predsednico republike je posledica dejstva, da je prvotni predlog zakona predvideval sodelovanje državnega zbora pri imenovanju dveh članov 17 članskega sveta RTVS: državni zbor bi enega člana v svet imenoval izmed strokovnjakov s področja vzgoje in izobraževanja, drugega pa izmed strokovnjakov s področja kulture in medijev. V kasnejših fazah zakonodajnega postopka so poslanci in poslanke zaradi želje po popolni depolitizaciji javne RTVS predlagali amandmaje, ki so državni zbor v celoti umaknili iz imenovanja članov sveta. Zato je bilo treba najti tudi drug subjekt za izvedbo žreba, saj bi bilo nenavadno, da bi se v postopek imenovanja državni zbor vključil le v točki žreba.

O ustavni umeščenosti funkcije predsednice republike in njenih pristojnosti

Zdi se, da predsednico republike še bolj kot sam akt žreba moti dejstvo, da je ta naložen prav funkciji, ki jo trenutno opravlja. Pri tem apelira na zakonodajno in izvršno oblast, »naj se funkciji predsednice republike v bodoče z zakoni ali drugimi predpisi ne nalaga pristojnosti, ki jih Ustava Republike Slovenije v 107. členu ne določa. Ustava namreč jasno predvideva, da predsednica republike (med drugim) imenuje državne funkcionarje, kadar je to določeno z zakonom, druge zadeve pa opravlja samo, če so določene z ustavo.«

Takšno razumevanje ustavnega položaja predsednice republike in restriktivne ustavne ureditve njenih funkcij ni prepričljivo. Ustava pristojnosti predsednice ureja v dveh generalnih določbah, ki jih dopolnjujejo nekatere druge, razpršene po drugih določbah ustave. Generalno njene naloge in pristojnosti določata 102. in 107. člen Ustave RS:

Kot izhaja iz komentarja Ustave RS »[p]o slovenski ureditvi predsednik predstavlja državo in usmerja klasične državniške naloge, ne da bi posegel tudi v zasnovo in izvajanje vlade dejavnosti. V takšnem modelu parlamentarnega sistema, kot ga je uvedla slovenska ustava, ima torej predsednik reprezentativno funkcijo in le tiste pristojnosti, ki so nujne za nemoteno izvajanje deljene oblasti.« (KURS, 2019: 202). Povedano drugače, funkcija predsednice republike je v prvi vrsti predstavniška (»Predsednik republike predstavlja Republiko Slovenijo«), pri čemer ustava neformalnih načinov izvajanja predstavniške funkcije ne omejuje, ampak način izvajanja ureja odprto: v tej vlogi predsednica daje intervjuje, organizira posvete, se udeležuje pogrebnih ali spominskih slovesnosti, pripravlja zaslišanja kandidatov za ustavne sodnike in nenazadnje nastopa v televizijskih oddajah. Formalne načine izvajanja predsedniške funkcije pa ustava omejuje s taksativnim naštevanjem pristojnosti v 107. členu. To omejevanje je posledica predsedničine pristojnosti, da »predstavlja RS«, ki ji ne daje širokih političnih in oblastnih pooblastil, saj ta pripadajo vladi in parlamentu.

O umeščenosti opravila žreba med pristojnosti predsednice republike

V zvezi z žrebom je med pristojnostmi predsednice iz 107. člena Ustave RS relevantna pristojnost, da »imenuje državne funkcionarje, kadar je to določeno z zakonom«. V teoriji ni sporno, da zakon lahko določi pristojnost, da predsednica imenuje kandidata, ki ji ga v imenovanje predlaga organ druge veje oblasti, saj »ta pristojnost ne pomeni akta izvajanja politične oblasti, temveč je v funkciji ustavne vrhovne legitimacije in simbolne potrditve kadrovske pobude pravih organov oblasti v parlamentarni demokraciji.« (KURS, 2019: 204) Glede pristojnosti imenovanja funkcionarjev pa je odprta dilema, ali zakon predsednici lahko dodeli pristojnost kadrovske iniciative, torej pristojnost, da predlaga kandidate za funkcionarje v imenovanje drugim vejam oblasti. Po mnenju teorije je namreč predlagalna funkcija močnejša oblika izvajanja oblasti od funkcije »formalnega« imenovanja na predlog druge veje oblasti. Teorija meni, da so nove (zlasti ekskluzivne) predlagalne pristojnosti predsednice republike, ki jih določi zakon izven ustave in brez ustavnega pooblastila, ustavno sporne (KURS, 2019: 205). Kljub temu številni zakoni urejajo kadrovsko iniciativo predsednika republike: npr. po Zakonu o varuhu človekovih pravic predsednik republike predlaga državnemu zboru v imenovanje kandidata za varuha človekovih pravic.

Ko se v postopku imenovanja funkcionarjev izvede žreb, ki določi, kateri mandati bodo trajali polovično obdobje, kateri pa celo, gre za najšibkejše oblastno dejanjene oz. sploh ne gre za izvajanje oblastne funkcije, saj predsednica na izid žreba ne more vplivati. Žreb je simbolno dejanje, ki ga je zakonodajalec zaupal predsednici republike, ki kot neposredno izvoljena funkcionarka med državljani in državljankami uživa najvišjo stopnjo demokratične legitimnosti in zaupanja.

Pristojnosti predsednice republike so po ustavi omejene oz. urejene restriktivno zato, da – glede na ustavno predvideno reprezentativno funkcijo – ne bi imela prekomernih pristojnosti v razmerju do drugih vej oblasti. Zakon torej predsednici ne sme podeliti oblastnih funkcij brez podlage v ustavi zato, da ta ne bi prekoračila svojih ustavno dodeljenih pristojnosti, ne pa, da jo ščiti pred opravili, ki jih ocenjuje kot bizarna.